2017-07-03
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PPP作為一種新型的融資模式有著其他模式不可比擬的顯著的優(yōu)勢和特點。但是任何事物都具有兩面性，PPP模式也存在一定程度上的缺陷。與政府部門的直接提供相比，PPP模式是一種復(fù)雜的合作方式，它既然是政府部門對社會資本的擇優(yōu)選擇，在其存續(xù)期內(nèi)需要合理的分配政府部門和社會資本之間的責(zé)任和義務(wù)。然而，風(fēng)險和收益的分配經(jīng)常會引發(fā)不同主體之間的矛盾并最終使得項目合作破裂。不完善的投資環(huán)境，包括不穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、不可靠的財產(chǎn)權(quán)、低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和不是很有效的 金融市場，往往能夠進(jìn)一步加劇這些矛盾。
因此，在采用PPP模式進(jìn)行融資時，為了避免其存在弊端和缺陷，可以考慮一些“分解模式”，即政府部門通常會分別地而不是集中通過一個PPP合同來對PPP的各個部分進(jìn)行采購，進(jìn)而盡可能的規(guī)避相關(guān)風(fēng)險。
一、PPP模式的缺陷
PPP模式作為政府和社會資本的一種合作關(guān)系，在項目合作期間內(nèi)，必然會涉及到兩者責(zé)任和義務(wù)的分配問題。因此，責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險與收益的分配一旦不合理，必然會引發(fā)不同主體之間的矛盾并最終使得項目合作破裂。而實際情況中不完善的投資環(huán)境，包括不穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、不可靠的財產(chǎn)權(quán)、低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和不是很有效的金融市場，往往又能夠進(jìn)一步加劇這些矛盾。另外一個問題是，引入PPP模式之后，社會資本的介入一方面帶來了新的資本投入、技術(shù)和管理，能夠從總體上提高公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量；但是另一方面，社會資本大多數(shù)是利潤導(dǎo)向型企業(yè)，會把服務(wù)重點放在風(fēng)險較小利益較易獲得的社會階層，因此潛在的市場會在短期內(nèi)被忽略。實踐中，PPP模式在項目中的操作模式較多，為合理詳盡的闡釋PPP模式的缺陷，有必要對PPP模式中較為典型的操作模式的缺陷進(jìn)行對比分析：
1服務(wù)協(xié)議
（1）主要特征：政府擁有項目資產(chǎn)的所有權(quán)；私人部門負(fù)責(zé)提供專業(yè)的技術(shù)服務(wù)；政府負(fù)責(zé)為項目融資；所有風(fēng)險需由政府承擔(dān)；期限一般為幾個月，最長為5年。
（2）適用范圍：公用事業(yè)中的一些特殊服務(wù)項目，如果公路收費、抄表、垃圾收集、清潔等服務(wù)項目。
（3）優(yōu)點：政府擁有所有權(quán)；政府獲益于私人部門的專業(yè)服務(wù)；潛在的成本節(jié)約；服務(wù)質(zhì)量的提高。
（4）缺點：政府仍承擔(dān)投資、運營等大部分責(zé)任；服務(wù)分割進(jìn)行外包，也可能增加成本。
2運營和維護(hù)協(xié)議
（1）主要特征：政府擁有項目資產(chǎn)所有權(quán)；政府需承擔(dān)融資、建設(shè)風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險；私人部門負(fù)責(zé)運營和維護(hù)公共設(shè)施；政府將運營風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門。
（2）適用范圍：政府的諸多服務(wù)，如水廠、污水處理；垃圾處理；道路的維護(hù)；公園的維護(hù)；景觀的維護(hù)；停車場等等，都可以采用這種方式。
（3）優(yōu)點：政府仍然擁有所有權(quán)；潛在的服務(wù)質(zhì)量的提升與運營效率的提高；成本的節(jié)約。
（4）缺點：面臨社會公眾不同意外包的風(fēng)險；且一旦私人部門不按照合同約定履行義務(wù)，那么再進(jìn)入服務(wù)的成本將會很大；存在著削弱所有者控制的可能及降低了對社會公眾的需求變化的反應(yīng)力的可能。
3設(shè)計—建設(shè)
（1）主要特點：政府始終擁有項目資產(chǎn)所有權(quán)；根據(jù)協(xié)議，政府將公共設(shè)施的設(shè)計建造部分交給私人部門；政府負(fù)責(zé)為項目融資；政府負(fù)責(zé)公共設(shè)施的運營和管理；該模式的主要目的在于將公共設(shè)施的設(shè)計及建造方面的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門。
（2）適用范圍：適用于運營過程比較簡單的資本項目；適用于政府主管部門必須發(fā)揮運營作用的資本項目；大多數(shù)公共基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)項目，包括道路、高速公路、水和污水處理廠、排水和灌溉系統(tǒng)等以及其他政府設(shè)施都可以運用這種模式。
（3）優(yōu)點：充分利用私人部門的專業(yè)技術(shù)與經(jīng)驗；加快項目建造的進(jìn)度；存在著創(chuàng)新和降低成本的可能；同時將項目的設(shè)計及建造風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了私人部門；
（4）缺點：降低了政府部門作為所有者的控制權(quán)；有可能與規(guī)劃及環(huán)境的要求相沖突；可能增大項目運作過程的風(fēng)險；較高的運營和維護(hù)成本可能抵消較低的資本成本。
4承包經(jīng)營
（1）主要特點：政府擁有項目資產(chǎn)所有權(quán)；民營合作設(shè)計、建設(shè)，并且在一段時期內(nèi)負(fù)責(zé)項目的運營；該模式除轉(zhuǎn)移了設(shè)計及建造風(fēng)險之外，同時也轉(zhuǎn)移項目的運營風(fēng)險。
（2）適用范圍：因政府既希望擁有所有權(quán)，但是又希望從私人部門的建設(shè)和運營中獲取利益，因此該類模式適用于運營過程重要、運營責(zé)任重大的項目。同時，這種模式也適用于大多數(shù)公共設(shè)施的建設(shè)和運營，如污水處理廠、垃圾處理、體育場館等以及其他政府設(shè)施。
（3）優(yōu)點：轉(zhuǎn)移了項目的設(shè)計、建造及運營風(fēng)險；有利于加快項目的建造進(jìn)度；運營的責(zé)任可以強化建設(shè)的質(zhì)量；風(fēng)險的轉(zhuǎn)移使得全生命周期成本計算方法得到應(yīng)用；利于推動私人部門的創(chuàng)新以提高資金的價值及收益；項目運營及維護(hù)的質(zhì)量得到提高；得以從整體角度全盤考慮協(xié)議條款，建立協(xié)議體系；政府部門得以專注于政府的核心職責(zé)。
（4）缺點：政府對設(shè)施運營的控制權(quán)降低；政府可能面臨融資的風(fēng)險；有可能與規(guī)劃及環(huán)境的要求相沖突；合同結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，合同的達(dá)成需要較長時間；要求建立合同管理及項目運營監(jiān)管體系；如運營者運營不利，政府部門需重新介入項目運營，增加了成本；無法吸引足夠的社會資本，需要政府部門進(jìn)行長期融資。
5轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）
（1）主要特點：某一現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)先轉(zhuǎn)移到改善和擴建此設(shè)施的私人合作者的手中，協(xié)議約定該基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)在一段時間內(nèi)歸私人合作者所有，直到其收回投資并得到合理的回報，在特許經(jīng)營期滿后，所有權(quán)再由私人合作者轉(zhuǎn)移給政府；該種操作模式轉(zhuǎn)移了基礎(chǔ)設(shè)施的運營風(fēng)險，同時私人合作者還要承擔(dān)項目改擴建的融資風(fēng)險。
（2）適用范圍：適用于大部分基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共設(shè)施。
（3）優(yōu)點：如果政府部門與私人合作者的協(xié)議得到了良好的履行，政府能夠?qū)?biāo)準(zhǔn)和績效進(jìn)行一定的控制，而且不承擔(dān)所有和經(jīng)營的成本。同時，一定時間內(nèi)的資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移能夠降低政府經(jīng)營的成本，而私人部門的運營則能夠保證施建設(shè)和經(jīng)營的效率；
（4）缺點：在私人合作者破產(chǎn)或者經(jīng)營績效不佳的情況下，政府要替代其存在著一定的困難。而且該種操作模式具有一定的期限，在該期限屆滿后，政府重新成為基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，而政府部門的工作人員同時也可能因為暫時的民營化而失業(yè)，在民營化的過程中也可能出現(xiàn)其他勞動問題。
6建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）
（1）主要特點：政府擁有項目資產(chǎn)的所有權(quán)，委托私人合作者投資興建和運營公共基礎(chǔ)設(shè)施。在該過程中，私人合作者負(fù)責(zé)項目的融資，政府將建設(shè)風(fēng)險、融資風(fēng)險和運營風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了私人合作者。
（2）適用范圍：大部分的公共設(shè)施都適用于這種模式。
（3）優(yōu)點：私人合作者具有豐富的建設(shè)和運營經(jīng)驗，在節(jié)約各項建設(shè)成本的同時，能夠保持對社會公眾的服務(wù)水準(zhǔn)和績效的標(biāo)準(zhǔn)不變；與建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）操作模式相比，這種模式可以避免法律、管制和民事責(zé)任承擔(dān)等問題。
（4）缺點：由于社會資本的逐利性較強，政府的購買成本也相對較高，因此，對于解決政府財政困難的現(xiàn)狀無疑作用有限；另外，如果私人合作者出現(xiàn)破產(chǎn)或績效的欺詐問題，政府要替代私人合作者或者終止合作協(xié)議，可能會遇到一些困難和麻煩。
7特許權(quán)經(jīng)營
（1）主要特點：從政府部門得到排他性的特許權(quán)，通過向使用者收費收回成本。項目主要目的在于根據(jù)使用者付費原則，運用社會資本的同時將項目的設(shè)計、建造、運營風(fēng)險一并轉(zhuǎn)移給社會資本。在特許經(jīng)營期滿后，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府。
（2）適用范圍：適用于可對使用者進(jìn)行收費的項目，比如高速公路、污水及燃?xì)忭椖俊?/p>
（3）優(yōu)點：最大限度地運用社會資本，并將項目的設(shè)計、建造、運營風(fēng)險一并轉(zhuǎn)移給社會資本。
（4）缺點：由于社會資本決定使用者付費的水平，因此使用者付的費用可能高于政府控制時的費用；另外，社會資本會在特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)最大限度的將設(shè)備耗費殆盡，待特許經(jīng)營權(quán)屆滿移交政府時，該設(shè)施設(shè)備已無利可圖，甚至還須更大的成本更換維修。
8建設(shè)-所有-經(jīng)營
（1）主要特點：社會資本擁有資產(chǎn)所有權(quán)并承擔(dān)項目的所有風(fēng)險。
（2）適用范圍：通常是運營成本相對較大、項目規(guī)模相對較小、對公共利益影響也不大的項目。
（3）優(yōu)點：政府部門不需要進(jìn)行融資和投資，也不介入公共設(shè)施的建設(shè)或者經(jīng)營；政府通過征收所得稅和財產(chǎn)稅，增加收入。
（4）缺點：社會資本可能不愿建設(shè)或者經(jīng)營具有公共利益性質(zhì)的設(shè)施或者服務(wù)。
二、PPP模式在我國不能普遍適用的原因及對策
國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）的出臺，明確提出“地方政府不得通過投融資平臺公司進(jìn)行舉借，平臺公司的債務(wù)也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。”此外國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號），進(jìn)一步強調(diào)“要求剝離融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。”以來，全國各地掀起了PPP推廣應(yīng)用的熱潮。此后，財政部與發(fā)改委又接連發(fā)布推廣PPP模式的規(guī)范性文件，使得PPP模式的推廣應(yīng)用在全國各地迅速升溫。
一方面我國當(dāng)前處于轉(zhuǎn)軌時期，受到體制、機制及任期責(zé)任考核等多種因素的影響，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，各級政府部門傾向于傳統(tǒng)的政府投資模式，或者應(yīng)用較多的BT模式。另一方面基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項目建設(shè)運營采用PPP模式，是一種交易成本較高且程序復(fù)雜的項目融資模式。地方政府部門對PPP模式的認(rèn)識不足，大多認(rèn)為PPP模式一種轉(zhuǎn)換的融資模式，未做好按照PPP模式操作實施項目的知識儲備和心理準(zhǔn)備，由于政府及制度環(huán)境的原因，導(dǎo)致我國PPP模式未能大規(guī)模的推廣運用，具體表現(xiàn)如下：
1政府功利性太強
地方政府通過融資平臺公司為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目進(jìn)行融資，進(jìn)行項目的投融資建設(shè)，隨著國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺，地方政府融資平臺公司的融資職能被剝離，地方政府迫切需要尋找新的融資方式和途徑，用以支持基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的建設(shè)運營?！额A(yù)算法》第三十五條第二款：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”在《預(yù)算法》修訂實施后，政府的財政支出必須納入財政預(yù)算，對于財政預(yù)算中必須的建設(shè)投資資金，政府可以通過發(fā)行地方政府債券的方式進(jìn)行舉債，但通過發(fā)行地方政府債券是一個復(fù)雜而一個漫長的過程，而且地方政府發(fā)行債券存在額度限制，難以滿足地方政府目前在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域融資的迫切需要。因此，財政部、國家發(fā)改委相繼出臺的一系列推廣PPP模式的規(guī)范性文件，使得全國推廣應(yīng)用PPP的熱潮一浪高過一浪。但部分觀點認(rèn)為PPP模式推廣應(yīng)用的動力來自于《預(yù)算法》修訂后對政府融資渠道的制約和限制，即PPP模式的推廣應(yīng)用被視為一種有利于減輕預(yù)算壓力、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資效率及風(fēng)險管理的創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式，即PPP模式推廣運用的背景表明政府在推廣PPP模式的應(yīng)用時的功利性，希望通過PPP模式的推廣應(yīng)用將地方政府債務(wù)置換成企業(yè)債務(wù)，避免地方政府新增或有債務(wù)。雖然財政部等相關(guān)部門先后澄清推廣利用PPP模式的主要目的是轉(zhuǎn)變政府職能，PPP模式是新公共管理改革中的重要制度創(chuàng)新，作為一種新的政府治理工具，為公共服務(wù)的合同化供給引入市場競爭機制，減輕地方政府債務(wù)壓力是推廣應(yīng)用PPP模式的目的之一，但社會資本對政府功利性目的的疑慮未完全消除，加上對傳統(tǒng)公共財政理論中公共產(chǎn)品必須由政府提供的根深蒂固的認(rèn)識，以及社會資本在項目融資、運營等方面的突出優(yōu)勢，引發(fā)社會資本對政府治理能力和財政能力的質(zhì)疑。因此社會資本參與PPP模式的熱情不高，導(dǎo)致PPP項目的實踐操作推行比較困難。
2無法適用于完全市場化的項目
PPP模式的靈活性在于必須針對具體項目的特點，研究確定項目邊界條件，制定合理的交易結(jié)構(gòu)，因此每一個PPP項目的操作結(jié)構(gòu)安排都不同。但是具體項目如果采用PPP模式的理念進(jìn)行運作，需要考慮的因素要復(fù)雜得多，更要建立一套具有多維目標(biāo)的可持續(xù)性的項目運作模式，針對特定項目的獨特特點，設(shè)計一套特殊的解決方案，并將體現(xiàn)在項目文件中，這是一項非常復(fù)雜的工作。在客觀上使得PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用范圍受到嚴(yán)格制約。PPP項目僅用于政府采購公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)領(lǐng)域。對于完全市場化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，市場化運作的基本要求，就是要采用統(tǒng)一的市場規(guī)則、均等的準(zhǔn)入機會，實行普適性的國民待遇，由各類市場主體獲得平等的市場進(jìn)入機會，突出特點就是強調(diào)要建立普適性的市場規(guī)則。由于已經(jīng)形成了完善的商業(yè)模式，當(dāng)然不應(yīng)屬于PPP的適用范圍。目前，很多地方為了爭取上級財政資金的支持，獲得銀行等金融機構(gòu)專門為PPP項目提供的傾斜優(yōu)惠貸款，將既不屬于政府采購公共服務(wù)領(lǐng)域的項目，也不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的項目，都包裝成PPP項目，不符合基本邏輯。因此由于PPP模式適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)領(lǐng)域?qū)κ袌鰷?zhǔn)入的限制導(dǎo)致PPP模式無法大規(guī)模推廣適用。
3評估論證工作尚不完善
PPP模式的特殊性和復(fù)雜性決定其需要進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備工作，為實現(xiàn)政府推廣應(yīng)用PPP模式的目的，即提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的效率，政府在PPP項目的前期準(zhǔn)備過程中，必須對PPP項目進(jìn)行物有所值評價，此外為合理地控制政府財政預(yù)算規(guī)模，政府必須針對實施的PPP項目開展財政承受能力論證工作。就我國情況而言，政府在PPP項目方面經(jīng)驗尚淺，缺乏獨立進(jìn)行評估論證工作的能力；另一方面，社會資本方雖然在長期的市場化運作中打磨出一套較為合理的評估論證模式，但礙于地方政府對實際負(fù)債情況的掩飾和一些重要領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，社會資本很難得知必要的真實數(shù)據(jù)。因此，即使制定出看似完整的評估報告，也難以保證其可行性和真實性。如目前PPP項目的物有所值評價工作仍缺乏相應(yīng)的規(guī)范指引，實踐操作中，政府或其授權(quán)主體主導(dǎo)項目物有所值評價工作，在物有所值定量和定性分析中，選取的指標(biāo)和參照項目不準(zhǔn)確，導(dǎo)致PPP項目物有所值評估不準(zhǔn)確，導(dǎo)致社會資本對相關(guān)評估結(jié)果不信任，最終影響PPP模式的推廣運用工作。
三、補救措施
為消除社會資本對政府推廣應(yīng)用PPP模式的顧慮和擔(dān)憂，進(jìn)一步推動PPP模式在我國的應(yīng)用發(fā)展，必須采取相應(yīng)的補救措施，應(yīng)對目前我國PPP模式存在的缺陷和不足，具體補救措施如下：
1積極深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革
要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，加大政府對公共服務(wù)的采購范圍，通過委托運營、資產(chǎn)租賃、特許經(jīng)營等方式，扎實推進(jìn)真正的公共服務(wù)采購，并積極爭取財政資金的支持，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，促進(jìn)公共服務(wù)專業(yè)化運作水平提高。
2選取適當(dāng)?shù)捻椖客茝VPPP模式
PPP模式是提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的機制，但并非所有的項目均可適用PPP模式，對于不屬于PPP適用范圍的市場化投資項目，不得采用PPP模式進(jìn)行包裝，用以爭取上級財政資金和銀行貸款的支持，而且項目方案的的編制必須堅持政府和社會資本平等、公平的原則，不得損害公共利益，不得不合理的增加當(dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)，不得對社會資本投資主體過度讓利，堅持有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展的原則。對于難以爭取財政資金支持的市場化項目，應(yīng)按照其固有的商業(yè)屬性進(jìn)行招商引資，不得人為地包裝成PPP項目，避免趕時髦。
3建立規(guī)范的評估論證體系
目前財政部針對財政部就財政承受能力論證工作制定了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，對我國開展PPP項目財政承受能力論證工作進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。下一步工作必須制定PPP項目物有所值評價規(guī)范，保證PPP項目物有所值評價工作的有效性，必要時政府可以委托專業(yè)第三方機構(gòu)進(jìn)行財政承受能力論證和物有所值評價工作，增加PPP項目評估論證工作的可信度，消除社會資本對政府推廣應(yīng)用PPP模式的顧慮，增強社會資本參與PPP項目的信心。