2020-05-07
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發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號
各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、財政廳（局）、水利（水務(wù)）廳（局）：
水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。對具備一定條件的重大水利工程，通過深化改革向社會投資敞開大門，建立權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境和合理的投資收益機制，放開增量，盤活存量，加強試點示范，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與工程建設(shè)和運營，有利于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，建立健全水利投入資金多渠道籌措機制；有利于引入市場競爭機制，提高水利管理效率和服務(wù)水平；有利于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府與市場有機結(jié)合、兩手發(fā)力；有利于加快完善水安全保障體系，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60 號）有關(guān)要求，結(jié)合水利實際，提出如下實施意見。
一、明確參與范圍和方式
（一）拓寬社會資本進(jìn)入領(lǐng)域。除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，重大水利工程建設(shè)運營一律向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體愿意投入的重大水利工程，原則上應(yīng)優(yōu)先考慮由社會資本參與建設(shè)和運營。鼓勵統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設(shè)運營。
（二）合理確定項目參與方式。盤活現(xiàn)有重大水利工程國有資產(chǎn)，選擇一批工程通過股權(quán)出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與，籌得的資金用于新工程建設(shè)。對新建項目，要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運營。其中，綜合水利樞紐、大城市供排水管網(wǎng)的建設(shè)經(jīng)營需按規(guī)定由中方控股。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項目，可通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施等方式，吸引社會資本參與。
（三）規(guī)范項目建設(shè)程序。重大水利工程按照國家基本建設(shè)程序組織建設(shè)。要及時向社會發(fā)布鼓勵社會資本參與的項目公告和項目信息，按照公開、公平、公正的原則通過招標(biāo)等方式擇優(yōu)選擇投資方，確定投資經(jīng)營主體，由其組織編制前期工作文件，報有關(guān)部門審查審批后實施。實行核準(zhǔn)制的項目，按程序編制核準(zhǔn)項目申請報告；實行審批制的項目，按程序編制審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，根據(jù)需要可適當(dāng)合并簡化審批環(huán)節(jié)。
（四）簽訂投資運營協(xié)議。社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營，縣級以上人民政府或其授權(quán)的有關(guān)部門應(yīng)與投資經(jīng)營主體通過簽訂合同等形式，對工程建設(shè)運營中的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、責(zé)權(quán)利關(guān)系、建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求、收入和回報、合同解除、違約處理、爭議解決等內(nèi)容予以明確。政府和投資者應(yīng)對項目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、法律風(fēng)險等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機制。
二、完善優(yōu)惠和扶持政策
（五）保障社會資本合法權(quán)益。社會資本投資建設(shè)或運營管理重大水利工程，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設(shè)附加條件。社會資本投資建設(shè)或運營管理的重大水利工程，可按協(xié)議約定依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國家有關(guān)規(guī)定或約定給予補償或者賠償。
（六）充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用。重大水利工程建設(shè)投入，原則上按功能、效益進(jìn)行合理分?jǐn)偤突I措，并按規(guī)定安排政府投資。對同類項目，中央水利投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目。政府投資安排使用方式和額度，應(yīng)根據(jù)不同項目情況、社會資本投資合理回報率等因素綜合確定。公益性部分政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，同時可按規(guī)定不參與生產(chǎn)經(jīng)營收益分配。鼓勵發(fā)展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過認(rèn)購基金份額、直接注資等方式予以支持。
（七）完善項目財政補貼管理。對承擔(dān)一定公益性任務(wù)、項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作（PPP）重大水利項目，政府可對工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費等給予適當(dāng)補貼。財政補貼的規(guī)模和方式要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建設(shè)成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定、動態(tài)調(diào)整，并以適當(dāng)方式向社會公示公開。
（八）完善價格形成機制。完善主要由市場決定價格的機制，對社會資本參與的重大水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價格，探索實行由項目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價。鼓勵通過招標(biāo)、電力直接交易等市場競爭方式確定發(fā)電價格。需要由政府制定價格的，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等因素；價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金，對運營單位進(jìn)行合理補償。
（九）發(fā)揮政策性金融作用。加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設(shè)貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物，探索以水利項目收益相關(guān)的權(quán)利作為擔(dān)保財產(chǎn)的可行性。積極拓展保險服務(wù)功能，探索形成“信貸＋保險”合作模式，完善水利信貸風(fēng)險分擔(dān)機制以及融資擔(dān)保體系。進(jìn)一步研究制定支持從事水利工程建設(shè)項目的企業(yè)直接融資、債券融資的政策措施，鼓勵符合條件的上述企業(yè)通過IPO（首次公開發(fā)行股票并上市）、增發(fā)、企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等多種方式籌措資金。
（十）推進(jìn)水權(quán)制度改革。開展水權(quán)確權(quán)登記試點，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場，積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，鼓勵開展地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求，通過水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)。依法取得取水權(quán)的單位或個人通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，可在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)后，依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。在保障灌溉面積、灌溉保證率和農(nóng)民利益的前提下，建立健全工農(nóng)業(yè)用水水權(quán)轉(zhuǎn)讓機制。
（十一）實行稅收優(yōu)惠。社會資本參與的重大水利工程，符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》、《環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定條件的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。
（十二）落實建設(shè)用地指標(biāo)。國家和各省（自治區(qū)、直轄市）土地利用年度計劃要適度向重大水利工程建設(shè)傾斜，予以優(yōu)先保障和安排。項目庫區(qū)（淹沒區(qū)）等不改變用地性質(zhì)的用地，可不占用地計劃指標(biāo)，但要落實耕地占補平衡。重大水利工程建設(shè)的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目同等政策。
三、落實投資經(jīng)營主體責(zé)任
（十三）完善法人治理結(jié)構(gòu)。項目投資經(jīng)營主體應(yīng)依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務(wù)水平。改革完善項目國有資產(chǎn)管理和授權(quán)經(jīng)營體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，保障國有資產(chǎn)公益性、戰(zhàn)略性功能的實現(xiàn)。
（十四）認(rèn)真履行投資經(jīng)營權(quán)利義務(wù)。項目投資經(jīng)營主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對項目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負(fù)總責(zé)。已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。要建立健全質(zhì)量安全管理體系和工程維修養(yǎng)護(hù)機制，按照協(xié)議約定的期限、數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任和義務(wù)，服從國家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調(diào)度。要嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)運行管理的有關(guān)規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強日常檢查檢修和維修養(yǎng)護(hù)，保障工程功能發(fā)揮和安全運行。
四、加強政府服務(wù)和監(jiān)管
（十五）加強信息公開。發(fā)展改革、財政、水利等部門要及時向社會公開發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關(guān)信息。加強項目前期論證、征地移民、建設(shè)管理等方面的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為工程建設(shè)和運營創(chuàng)造良好條件。積極培育和發(fā)展為社會投資提供咨詢、技術(shù)、管理和市場信息等服務(wù)的市場中介組織。
（十六）加快項目審核審批。深化行政審批制度改革，建立健全重大水利項目審批部際協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化審核審批流程，創(chuàng)新審核審批方式，開辟綠色通道，加快審核審批進(jìn)度。地方也要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制和綠色通道。對于法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律放在審批后、開工前完成。
（十七）強化實施監(jiān)管。水行政主管部門應(yīng)依法加強對工程建設(shè)運營及相關(guān)活動的監(jiān)督管理，維護(hù)公平競爭秩序，建立健全水利建設(shè)市場信用體系，強化質(zhì)量、安全監(jiān)督，依法開展檢查、驗收和責(zé)任追究，確保工程質(zhì)量、安全和公益性效益的發(fā)揮。發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地、環(huán)境等主管部門也要按職責(zé)依法加強投資、規(guī)劃、用地、環(huán)保等監(jiān)管。落實大中型水利水電工程移民安置工作責(zé)任，由移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實施。
（十八）落實應(yīng)急預(yù)案。政府有關(guān)部門應(yīng)加強對項目投資經(jīng)營主體應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件的指導(dǎo)，監(jiān)督投資經(jīng)營主體完善和落實各類應(yīng)急預(yù)案。在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，政府可采取應(yīng)急管制措施。
（十九）完善退出機制。政府有關(guān)部門應(yīng)建立健全社會資本退出機制，在嚴(yán)格清產(chǎn)核資、落實項目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運行后續(xù)方案的情況下，允許社會資本退出，妥善做好項目移交接管，確保水利工程的順利實施和持續(xù)安全運行，維護(hù)社會資本的合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害。
（二十）加強后評價和績效評價。開展社會資本參與重大水利工程項目后評價和績效評價，建立健全評價體系和方式方法，根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進(jìn)行調(diào)整，提高政府投資決策水平和投資效益，激勵社會資本通過管理、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。
（二十一）加強風(fēng)險管理。各級財政部門要做好財政承受能力論證，根據(jù)本地區(qū)財力狀況、債務(wù)負(fù)擔(dān)水平等合理確定財政補貼、政府付費等財政支出規(guī)模，項目全生命周期內(nèi)的財政支出總額應(yīng)控制在本級政府財政支出的一定比例內(nèi)，減少政府不必要的財政負(fù)擔(dān)。各省級發(fā)展改革委要將符合條件的水利項目納入PPP項目庫，及時跟蹤調(diào)度、梳理匯總項目實施進(jìn)展，并按月報送情況。各省級財政部門要建立PPP項目名錄管理制度和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，對不符合條件的項目，各級財政部門不得納入名錄，不得安排各類形式的財政補貼等財政支出。
五、做好組織實施
（二十二）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要結(jié)合本地區(qū)實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的具體實施辦法和配套政策措施。發(fā)展改革、財政、水利等部門要按照各自職責(zé)分工，認(rèn)真做好落實工作。
（二十三）開展試點示范。國家發(fā)展改革委、財政部、水利部選擇一批項目作為國家層面聯(lián)系的試點，加強跟蹤指導(dǎo)，及時總結(jié)經(jīng)驗，推動完善相關(guān)政策，發(fā)揮示范帶動作用，爭取盡快探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。各省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)也要因地制宜選擇一批項目開展試點。
（二十四）搞好宣傳引導(dǎo)。各地要大力宣傳吸引社會資本參與重大水利工程建設(shè)的政策、方案和措施，宣傳社會資本在促進(jìn)水利發(fā)展，特別是在重大水利工程建設(shè)運營方面的積極作用，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，穩(wěn)定市場預(yù)期，為社會資本參與工程建設(shè)運營營造良好社會環(huán)境和輿論氛圍。
國家發(fā)展改革委
財 政 部
水 利 部
2015年3月17日