2020-05-07
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新修訂的《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》（以下稱《辦法》）將于
記者：為什么要修訂《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》？此次修訂的目的是什么？
法規(guī)司負責人：
2009年，住房城鄉(xiāng)建設部啟動了原《辦法》的修訂工作，這次修訂主要基于以下幾點考慮：
一是大力推行工程量清單計價制度。2003年，原建設部發(fā)布了《建設工程工程量清單計價規(guī)范》，在全國推行工程量清單計價制度。目前，已有超過90%的國有投資的招標工程實行了工程量清單計價，但只作為推薦性制度，是否采用由發(fā)包人自行決定。對此，需要適應當前行業(yè)發(fā)展需求對原《辦法》進行修改和完善。
二是貫徹落實最高投標限價制度。為了提高招標公開透明度，防止暗箱操作，有效控制投資總額，防止高價圍標，2012年2月實施的《招標投標法實施條例》設定了最高投標限價制度。需要落實條例的規(guī)定，建立最高投標限價制度，進一步明確其編制依據、公布方法等配套規(guī)定。
三是預防和化解計價糾紛。2004年，財政部會同原建設部印發(fā)了《建設工程價款結算暫行辦法》，對合同價款內容、約定方式、價款調整等作了比較具體的規(guī)定，對于預防和化解糾紛作用顯著。原《辦法》缺少這方面的規(guī)定，需要將規(guī)范性文件中成熟可行的做法上升為規(guī)章。
四是加強政府監(jiān)督檢查。原《辦法》缺少對發(fā)承包計價活動的監(jiān)管手段和監(jiān)管措施，還需要進一步補充完善。
記者：《辦法》修訂的主要內容有哪些？
法規(guī)司負責人：關于工程量清單制度，主要做了以下規(guī)定：一是將編制工程量清單納入《辦法》的調整范圍（第二條）。二是規(guī)定國有資金投資的建筑工程，應當采用工程量清單計價；非國有資金投資的建筑工程，鼓勵采用工程量清單計價（第六條）。三是規(guī)定將工程量清單作為編制最高投標限價和投標報價的重要依據（第八、十條）。四是規(guī)定工程量清單應作為招標文件的組成部分（第七條）。
關于最高投標限價制度，作了以下規(guī)定：一是將編制最高投標限價納入《辦法》的調整范圍（第二條）。二是規(guī)定國有資金投資的建筑工程招標的，應當設有最高投標限價；非國有資金投資的建筑工程招標的，招標人可以設有最高投標限價，也可以只設標底不設最高投標限價（第六條）。三是規(guī)定最高投標限價的編制依據，即依據工程量清單、工程計價有關規(guī)定和市場價格信息等編制（第八條第一款）。四是規(guī)定最高投標限價的公布方法，除了公布最高投標限價的總價外，還應公布組成總價的分部分項費用（第八條第二款）。五是規(guī)定投標報價不得高于最高投標限價，如果高于最高投標限價的，評標委員會應當否決投標人的投標（第十一條）。
關于預防和減少計價糾紛，作了以下規(guī)定：一是推廣工程造價咨詢制度，對建筑工程項目實行全過程造價管理（第五條）。二是吸收《建設工程價款結算暫行辦法》和《建設工程工程量清單計價規(guī)范》有關規(guī)定，補充完善了合同價款內容、合同價款的約定方式，以及合同價款調整方法（第十二、十三、十四條）。三是規(guī)定預付工程款支付方式，明確按照合同價款或者年度工程計劃額度的一定比例支付（第十五條）。四是完善了造價糾紛調解機制（第十八條）。
關于加強監(jiān)督檢查，作了以下規(guī)定：一是規(guī)定最高投標限價及其成果文件，以及竣工結算文件應報縣級以上地方人民政府建設主管部門備案（第六、十九條）。二是規(guī)定了建設主管部門有權采取的監(jiān)督檢查措施（第二十一條）。三是對造價工程師、造價咨詢企業(yè)的法律責任與有關規(guī)章作了銜接（第二十二、二十三條）。
記者：為什么要推廣工程造價咨詢制度？
標準定額司負責人：截止到2012年年底，全國取得造價工程師資格的人員為132934人，工程造價咨詢企業(yè)營業(yè)總收入為776.24億元，其中工程造價咨詢業(yè)務收入為351.6億元。工程造價咨詢制度已成為我國建設項目投資管理、工程審計以及司法鑒定的有效手段。通過委托專業(yè)的造價咨詢企業(yè)進行工程造價控制，業(yè)主可以更加清楚自己的每一筆工程款花在什么地方、如何花出，便于做出更好的決策，控制投資。
與此同時，造價咨詢企業(yè)在推廣建設項目全過程造價管理方面取得了十分好的效果，因此，我們也提出了通過造價咨詢企業(yè)的全過程服務推行建設項目全過程造價管理。
推廣工程造價咨詢制度和全過程造價管理符合投資管理體制改革方向，符合國際慣例，對防止“三超”現象，提高投資效益有著重要作用。
記者：為什么要建立最高投標限價和竣工結算價的備案制度？
標準定額司負責人：建立這兩項制度的主要目的有兩個：一是有利于加強政府監(jiān)管，對于規(guī)范合同訂立、督促合同履行，減少合同糾紛，解決建設工程款拖欠等方面可以起到積極的作用，也可以在最高投標限價遇到投訴時作為重要的處理依據。二是能夠有效收集、整理、更新、積累行業(yè)數據，解決工程造價管理機構信息渠道不暢、采集數據難、數據碎片化等問題，也有利于工程造價管理機構及時發(fā)布市場價格信息，更好地為行業(yè)提供公共服務。
記者：如何看待工程量清單計價制度和最高投標限價制度兩者的關系和作用？
標準定額司負責人：工程量清單計價制度是工程造價領域適應市場經濟體制發(fā)展的一項重大改革，旨在形成“政府宏觀調控，企業(yè)自主報價，競爭形成價格，監(jiān)管行之有效”的工程造價形成機制。目前，全國大多省份均已貫徹實施，取得了良好的效果。盡管該制度已經在我國廣泛實施，并取得了較好的效果，但是，以法規(guī)的形式明確其地位仍是十分必要的。
最高投標限價制度是與工程量清單計價制度相配套的一項制度。最高投標限價也就是《建設工程工程量清單計價規(guī)范》中的招標控制價，該制度是在2008年時首次提出的，即在工程發(fā)承包階段以公開的招標控制價取代標底，招標控制價是公開的最高限額。其主要作用有：一是對國有資金投資的建筑工程而言，當其超過批準概算時，可能存在項目投資不足問題，應重新審核；二是招標控制價可以有效控制項目投資，遏制高價圍標，當投標報價高于招標控制價時，投標人的投標將被拒絕。
記者：《辦法》對加強工程發(fā)承包計價活動的監(jiān)管將發(fā)揮哪些作用？
標準定額司負責人：要加強監(jiān)管，首先是解決好監(jiān)管的主體和依據問題。因此，本《辦法》明確監(jiān)管的主體是縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門，依據的有關法律、法規(guī)和本《辦法》規(guī)定。其次，各級監(jiān)管部門要加強對建筑工程發(fā)承包計價活動日常的定期或不定期的監(jiān)督檢查，以及投訴舉報的核查，并應當將監(jiān)督檢查的處理結果向社會公開。
按照《辦法》規(guī)定，各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門在監(jiān)督檢查和核查投訴舉報時，有權采取的措施有：要求被檢查單位提供有關文件和資料；就有關問題詢問簽署文件的人員；要求改正違反有關法律、法規(guī)、本辦法或者工程建設強制性標準的行為，并應當將監(jiān)督檢查的處理結果向社會公開?！掇k法》也規(guī)定國家機關工作人員在建筑工程計價監(jiān)督管理工作中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權的，由有關機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
專家觀點：中價協秘書長 吳佐民
工程發(fā)承包計價是工程造價管理的重要內容之一，工程發(fā)承包計價包括：編制工程量清單、最高投標限價、招標標底、投標報價、進行工程結算，以及簽訂和調整合同價款等活動。這些是從工程發(fā)承包開始到工程竣工驗收，并在工程款結清前，發(fā)承包雙方進行合同價款的確定、調整和結算的重要內容。
工程計價是指按照法律法規(guī)和標準等規(guī)定的程序、方法和依據，對工程造價及其構成內容進行的預測或確定，其中的工程造價是指工程項目在建設期預計或實際支出的建設費用，而工程造價管理是指綜合運用管理學、經濟學和工程技術等方面的知識與技能，對工程造價進行預測、計劃、控制、核算、分析和評價等的工作過程。顯然，工程造價管理是一項專業(yè)性很強的技術工作，涉及工程建設各方主體的利益，它不僅需要以完善工程計價依據體系基礎來支撐，同時，更需要法規(guī)和制度的支持，本次《辦法》的修訂進行了多項制度設計，對我國工程造價的依法、科學管理將起到重大促進作用。
2、工程量清單的作用、實施程序和編制依據是什么？
工程量清單是指建設工程中載明各分部、分項工程的名稱、單位、特征和工程數量等的明細表，它是招標文件的重要組成部分。工程量清單計價方式是以招標時發(fā)布的工程量清單為主要特征，投標人依據發(fā)布的招標工程量清單進行報價，并據此擇優(yōu)確定中標人，并將該承包人的已標價工程量清單作為合同內容的一部分，其作用將貫穿于工程施工及合同履約的全過程，工程量清單計價制度的主要實施程序是：首先發(fā)包人或委托咨詢人編制招標工程量清單，發(fā)包人隨招標文件發(fā)布招標工程量清單；然后投標人或委托咨詢人按工程量清單進行投標報價；接下來發(fā)包人與中標人（承包人）依據投標報價簽訂施工合同，一般是單價方式的合同；最后工程實施后發(fā)承包雙方以此來進行合同價款的確定、預付款的支付、工程進度款的支付，合同價款的調整，工程變更和工程索賠的處理，以及竣工結算和工程款最終結清等。
國家標準《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（以下稱《計價規(guī)范》）對工程量清單的編制進行了詳細規(guī)定，其主要標準依據包括：《計價規(guī)范》、有關工程的工程量計算規(guī)范等國家標準；擬定的招標文件；建設工程勘察設計文件及施工方案等。
3、對國有資金投資和非國有資金投資的工程項目的計價方式進行了差異性規(guī)定。
一是《合同法》規(guī)定：“當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預”；《國有資產法》規(guī)定：“國家出資企業(yè)與他人交易應當公平、有償，取得合理對價”；《招標投標法》規(guī)定：“全部使用或者部分使用國有資金投資的項目必須進行招標”?；谏鲜龇稍瓌t，對是否采用工程量清單計價參照《招標投標法》做法進行了差異化對待，強調對國有資金投資的工程項目應采用工程量清單計價，促進國有投資項目，在市場經濟體制下，通過市場競爭形成工程價格，實現公平對價，便于使國有資金投資的建設工程在國家有關規(guī)定和標準的基礎上實現更有效的監(jiān)管。而對非國有資金投資的工程項目鼓勵采用工程量清單計價方式，是否采用工程量清單計價方式由項目業(yè)主自主確定，這也符合《招標投標法》和《合同法》的基本原則和立法精神。二是國有投資采用工程量清單計價可起到示范帶頭作用。推行工程量清單計價是實現建筑產品市場調節(jié)價為主的價格屬性的改革舉措，在國有投資的建筑工程上強制采用工程量清單計價，有利于國有投資的透明交易、公平對價、有效監(jiān)管、防止腐敗，也可以總結經驗，完善辦法和規(guī)則，起到具有示范和導向作用。
4、建設工程中如何合理選擇合同價款的確定方式？
建設工程合同價款的確定方式會影響到合同雙方的利益，合同價款的確定方式或選擇的合同類型是指以單價、總價和成本加酬金三種方式確定的。以往大多稱為總價合同、單價合同與成本加酬金合同，這種稱法不太科學，因為總價合同也不是就不調整，單價合同的單價也不能絕對不調整，就像國際工程中合同價款中有開口價，也有閉口價，因此，本次修訂借鑒專家意見，從工程造價管理角度以“方式”來劃分更科學。選擇總價方式時，施工圖紙以內的工程造價一般不調整，這類方式，承包人承擔的價格等風險較大；選擇單價方式時，其報價的綜合單價一般是不調整的，這類合同風險分擔相對合理；而選擇成本加酬金方式時，發(fā)包人承擔的價格風險較大。為促進交易公平，合理分擔風險，我們推薦性地提出：實行工程量清單計價的建筑工程，鼓勵發(fā)承包雙方采用單價方式確定合同價款；建設規(guī)模較小、技術難度較低、工期較短的建筑工程，發(fā)承包雙方可以采用總價方式確定合同價款；緊急搶險、救災以及施工技術特別復雜的建筑工程，發(fā)承包雙方可以采用成本加酬金方式確定合同價款。
5、工程結算的規(guī)定很多、很細，能否簡述一下都有哪些規(guī)定？
這方面的規(guī)定確實很多很細，主要是完善工程結算的管理，防止工程結算久拖不結。具體規(guī)定有：一是發(fā)承包雙方應在合同約定的期限內按程序進行結算；二是國有資金投資的建筑工程的發(fā)包方，應當委托具有相應資質的工程造價咨詢企業(yè)對竣工結算文件進行審核；三是非國有資金投資的建筑工程發(fā)承包雙方就工程結算未能達成協議的，應當委托工程造價咨詢企業(yè)進行竣工結算審核；四是承包方對發(fā)包方提出的工程造價咨詢企業(yè)竣工結算審核意見有異議的可以向有關工程造價管理機構或者有關行業(yè)組織申請調解，調解不成的，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟；五是發(fā)承包雙方在合同中提交報告或復核報告的期限沒有明確約定的，應當執(zhí)行國家有關規(guī)定，沒有規(guī)定的可認為期限為28日；六是工程竣工結算文件經發(fā)承包雙方簽字確認的，應當作為工程決算和支付竣工結算款的依據，不得重復審核；七是竣工結算文件應當由發(fā)包方報工程所在地縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門備案。
6、對工程造價糾紛調解如何理解？
本《辦法》的修訂，我們第一次引入了工程造價調解機制，明確將工程造價行業(yè)組織的調解與政府主管部門行政調解相并列，解決了調解主體的問題，必將給工程造價糾紛以調解方式得到解決帶來巨大促進。工程造價調解機制是國際上普遍采用的糾紛解決方式，國際工程中70%以上通過調解或爭議評審的機制來解決，其好處在于：一是效率高，免得進入漫長的司法或仲裁程序；二是工程造價糾紛的調解不同于一般的鄰里糾紛和簡單的商事調解，要經過專家在合法、正確的基礎上首先進行定性判斷，然后是大量的科學計算，該領域的專家具有專業(yè)優(yōu)勢；三是調解的成功在于以理服人，以據服人，讓人心服口服，因此也會促進社會和諧；四是避免以工程造價糾紛為借口而拖欠工程款，使工程造價的管理制度更加完善。
專家觀點：湖北省標準定額總站站長 胡曙海
《辦法》第四條規(guī)定，“國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門負責全國工程發(fā)承包計價工作的管理?？h級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門負責本行政區(qū)域內工程發(fā)承包計價工作的管理。其具體工作可以委托工程造價管理機構負責。”這一條明確了各級政府主管部門的職責分工。即國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門負責全國工程發(fā)承包計價工作的管理，主要是：法律法規(guī)的起草、部門規(guī)章的制訂，全國統一工程計價依據的制訂，以及行業(yè)的管理與監(jiān)督等；縣級以上建設主管部門應對其行政區(qū)域內工程發(fā)承包計價工作的管理具體負責。因為工程造價管理是一項專業(yè)性和技術性極強的基礎性工作，目前，各地均設有工程造價管理造價管理站（處）或標準定額站，以使工程造價管理的職責到位，因此希望具體工作可以委托工程造價管理機構負責，其具體職能一是要制定有關發(fā)承包計價的競爭規(guī)則，引導市場公平、合理的計價行為；二是要加強對市場中不規(guī)范和違法計價行為的監(jiān)管。
2、最高投標限價與標底的區(qū)別和好處是什么？實施程序和編制依據是什么？
最高投標限價即我們建設工程領域所說的招標控制價，因《招標投標法實施條例》使用的是最高投標限價這一短語，我們《辦法》修訂時沿用了這一概念，它是指根據國家或省級住房城鄉(xiāng)建設主管部門頒發(fā)的有關計價依據和辦法，依據擬訂的招標文件和招標工程量清單，結合工程具體情況發(fā)布的招標工程的最高投標限價。標底是指招標人對招標項目所計算的一個期望交易的價格。招標控制價與標底的實質區(qū)別在于，標底是招標工程期望獲得的中標價，所以其非常敏感，要求其高度保密，而招標控制價是一個對投標價格限定的最高價，投標報價在其以下即可，可以發(fā)布，完全是公開的，供投標人參考，也可以對其不按規(guī)定編制進行質疑和投訴，因此，可以讓投標人不去過分關注它，把投標的精力放在結合所投標的項目展現自身的技術實力、管理水平和有競爭性的報價上，這一制度顯然更符合市場經濟的發(fā)展原則，體現競爭性，也會進一步促進施工企業(yè)技術和管理水平的提高。
招標控制價制度的實施程序是：首先招標人委托工程造價咨詢企業(yè)依據擬定的招標文件（包括其工程量清單）編制招標控制價；然后招標人核定招標控制價是否超過批準的設計概算，超過時招標人要將其報原概算審批部門審核，招標要中止；然后招標人按有關要求（這些要求會在地方實施細則中制定）發(fā)布招標控制價；投標人可對其進行分析，并參考其進行報價，當投標人認為招標控制價過高或過低，且違反國家有關規(guī)定，有可能損害自身利益時，可進行投訴，相應的招投標管理機構和工程造價管理機構要接受投訴，并按規(guī)定予以處理；最后評標委員會在評標時選定合理投標人，當投標報價高于招標控制價時按廢標處理，當認為投標報價可能低于成本時，可以此為參考依據之一。招標控制價的主要編制依據是《計價規(guī)范》；國家或省級、行業(yè)住房城鄉(xiāng)建設主管部門頒發(fā)的工程計價依據，工程造價信息；擬定的招標文件，勘察設計文件及施工方案；建設項目相關的標準、規(guī)范、技術資料；建設工程人材機要素的市場價格等。
專家觀點：四川省造價工程師協會會長 謝洪學
建設工程中低于成本承接工程較一般商品購買危害要大得多。以低于成本報價中標后，會引發(fā)一系列的不規(guī)范行為，如：偷工減料、以次充好導致工程質量低劣，盲目壓低措施費而引發(fā)重特大安全事故，以行賄等違法手段改變合同實質性條款，導致腐敗現象發(fā)生等。《招標投標法》第三十三條規(guī)定：投標人不得以低于成本的報價競標。《價格法》第十四條規(guī)定，經營者不得有下列不正當價格行為：（二）在依法降價處理鮮活商品、季節(jié)性商品、積壓商品等商品外，為了排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格傾銷，擾亂正常的生產經營秩序，損害國家利益或者其他經營者的合法權益?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第五十一條規(guī)定，有下列情形之一的，評標委員會應當否決其投標：（五）投標報價低于成本或者高于招標文件設定的最高投標限價。依據上述法律和法規(guī)的規(guī)定，本《辦法》明確規(guī)定了對投標報價價格的原則要求，即投標報價不得低于工程成本，不得高于最高投標限價。本次修訂使用“工程成本”一詞，“工程成本”是針對當時、當地的一個具體的工程項目而言的工程造價，不是對于一個企業(yè)，因為企業(yè)有眾多項目，所以，以“成本”“企業(yè)成本”“企業(yè)個別成本”無法評審，也不符合招標人的意愿。使用“工程成本”給界定是否低于成本帶來了可執(zhí)行性，針對一個工程項目而言其工程量和設計等文件是確定的，而當時、當地的要素價格也是可詢的，因此可以進行評定。在修訂過程中，我們曾試圖將低于工程成本的評定問題進一步細化，列入條文中，但是，考慮各地情況差異較大，低于工程成本的評定問題又十分復雜，沒有形成統一的意見，最后決定由各地住房城鄉(xiāng)建設主管部門結合本地區(qū)實際情況在實施細則中體現，更具可操作性。
2、為什么對合同的訂立要求、調整因素和內容、調整方法等做如此詳細的規(guī)定？
目前，工程建設領域拖欠工程款、拖欠工人工資，不按合同原則和程序結算，工程結算久拖不結，以及由此引發(fā)的工程造價糾紛及社會事件顯著增多。這里有發(fā)包人的主觀原因，更多的是簽訂合同時，合同價款確定、調整的內容和方法不明確，甚至相互矛盾，以及工程款支付和違約處罰條款不清晰。為了化解這些矛盾，本次修訂，用大量的條款對發(fā)承包雙方應當在合同中約定的工程預付款、工程進度款、措施項目費、工程結算款的確定方式和程序，調整因素、內容和方法，支付和結算方式等有關事項進行了細化。
3、已完成工程量報告的作用是什么？如何編制？
已完成工程量報告是承包人向發(fā)包人按合同要求提交的已完工程的工程計量和價款申請報告，它的作用主要有兩個：一是支付工程進度款；二是作為工程結算的重要依據。在實際工作中，它的第二個作用往往被忽視。已完成工程量報告一是要按合同約定的計量周期進行定期編制；二是要按國家標準規(guī)定的工程量計算規(guī)范計算已完工程量；三是根據工程計量結果以及投標報價的綜合單價、價款調整因素等完成已完工程造價的確定和應支付的工程款計算；最后由發(fā)包人核定后支付工程進度款。