2021-11-17
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國(guó)家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資規(guī)[2019]515號(hào))是推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)的權(quán)威文件，但該文并沒(méi)有對(duì)全過(guò)程工程咨詢(xún)進(jìn)行定義，僅指出全過(guò)程工程咨詢(xún)的范圍包括：投資決策階段可以進(jìn)行綜合性咨詢(xún)，工程建設(shè)環(huán)節(jié)重點(diǎn)推進(jìn)全過(guò)程咨詢(xún)，并鼓勵(lì)多種形式的全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展。
該文件進(jìn)一步解釋“多種形式的全過(guò)程工程咨詢(xún)是指從投資決策、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目全生命周期角度，開(kāi)展跨階段咨詢(xún)服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類(lèi)型咨詢(xún)服務(wù)組合”。
“全過(guò)程”最早出現(xiàn)在是1984年發(fā)布了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》，該規(guī)定提出“工程承包公司接受建設(shè)項(xiàng)目主管部門(mén)(或建設(shè)單位)的委托，或投標(biāo)中標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、設(shè)備選購(gòu)、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)實(shí)行全過(guò)程”。因此，這里的“全過(guò)程”是指 對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、設(shè)備選購(gòu)、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)的整個(gè)工程建設(shè)程序。
而515號(hào)文件的全過(guò)程工程咨詢(xún)可以是投資決策階段、可以是工程建設(shè)環(huán)節(jié)、可以是跨階段咨詢(xún)服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類(lèi)型咨詢(xún)服務(wù)組合，因此這里的“全過(guò)程”不是“工程建設(shè)程序的全過(guò)程”，而是另有意義。
推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)理由是五龍治水的模式造成了建設(shè)資源的浪費(fèi)，三國(guó)演義講天下大勢(shì)分久必合，合久必分，那么我們要從五龍治水的“分割”模式變成全過(guò)程咨詢(xún)的“整合”的模式，這才全過(guò)程咨詢(xún)的真正含義。
對(duì)全過(guò)程工程咨詢(xún)的解讀是，使“碎片化”咨詢(xún)管理轉(zhuǎn)向“全過(guò)程”咨詢(xún)管理，但是“碎片化”的反義詞是“集成化、整合化”，而不是一般意義上的“全過(guò)程”，看來(lái)吳會(huì)長(zhǎng)解釋的全過(guò)程咨詢(xún)應(yīng)理解為“集成化的工程咨詢(xún)”。
因此，“全過(guò)程”的真正含義應(yīng)解釋為“集成”。集成咨詢(xún)有多種組織形式，可以是全過(guò)程集成咨詢(xún)，也可以是部分階段集成咨詢(xún)。而集成是全過(guò)程的本質(zhì)，集成的對(duì)象是技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、信息、法務(wù)等知識(shí)整合，本質(zhì)是協(xié)同創(chuàng)新。
集成，在戰(zhàn)略層面需要強(qiáng)調(diào)咨詢(xún)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人決策團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)下的五個(gè)集成。
其一是目標(biāo)體系集成。在每個(gè)階段設(shè)置目標(biāo)體系時(shí)都必須統(tǒng)籌質(zhì)量、成本、時(shí)間等因素，做到恰如其分，不能僅考慮一種因素，必須以效率為核心，向業(yè)主整合交付工期短、造價(jià)低、質(zhì)量好、扯皮少、管理透明的工程。
其二是方法集成。在每個(gè)階段實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)，都必須讓技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)、法務(wù)與信息五大元素發(fā)揮各自作用，多兵種協(xié)同作戰(zhàn)，協(xié)同創(chuàng)新是靈魂。
其三是團(tuán)隊(duì)集成。在咨詢(xún)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下，必須把團(tuán)隊(duì)成員打造一個(gè)一體化項(xiàng)目決策團(tuán)隊(duì)，一個(gè)有戰(zhàn)斗力的組織，不能是松散的聯(lián)合。
其四是抓手集成。全過(guò)程咨詢(xún)的本質(zhì)是集成，是把投資咨詢(xún)、工程設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢(xún)、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理、項(xiàng)目管理等專(zhuān)項(xiàng)咨詢(xún)進(jìn)行有機(jī)整合集成，那么全過(guò)程咨詢(xún)自然也學(xué)要一個(gè)抓手，這個(gè)抓手就是基于BIM的一體化工程合同文件。
其五是價(jià)值觀集成。要建立為業(yè)主服務(wù)的理念，做到業(yè)主省時(shí)省心省力省錢(qián)，讓項(xiàng)目提質(zhì)增效。
一、全過(guò)程工程咨詢(xún)的內(nèi)涵
《意見(jiàn)》是國(guó)家層面首次提出“全過(guò)程工程咨詢(xún)”概念，其內(nèi)涵是什么?在網(wǎng)絡(luò)媒體上對(duì)此有多種解讀，圍繞全過(guò)程工程咨詢(xún)的探討也一直在持續(xù)。最主流和常見(jiàn)的說(shuō)法，是將咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等業(yè)務(wù)捆綁打包后，交由一家具有綜合能力的單位完成。
筆者認(rèn)為，在探索初期，這只是推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)工作的必經(jīng)之路。對(duì)工程項(xiàng)目而言，各專(zhuān)業(yè)在推進(jìn)前后還是1+1=2的等式關(guān)系，從哲學(xué)角度看，并未引起量的變化，更別說(shuō)質(zhì)的飛躍了。況且現(xiàn)在工程咨詢(xún)市場(chǎng)上稍大點(diǎn)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)本身就有承攬上述多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)的能力，這完全可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)自行組合，在一個(gè)項(xiàng)目中承攬多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)，不需國(guó)家層面去大力推行。
現(xiàn)在工程項(xiàng)目存在的真正問(wèn)題是咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等專(zhuān)業(yè)相互獨(dú)立，分司各職，碎片化明顯。即便同一家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在同項(xiàng)工程中承攬多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)，各專(zhuān)業(yè)也是從自身角度去思考和處理問(wèn)題。這種專(zhuān)業(yè)間職能分離和碎片化的存在，必然會(huì)在相互拼接搭建過(guò)程中發(fā)生碰撞和錯(cuò)位，出現(xiàn)空白和重復(fù)，反射到工程項(xiàng)目中就是資源的浪費(fèi)和效率的損失，不能實(shí)現(xiàn)服務(wù)最優(yōu)。
如果推行全過(guò)程工程咨詢(xún)只是為了把業(yè)務(wù)捆綁后交由一家單位完成，那效果僅是少了幾個(gè)參與單位，由原來(lái)單位間協(xié)調(diào)變?yōu)閱挝粌?nèi)部間協(xié)調(diào)，雖有改觀，但對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目而言，并未消除各專(zhuān)業(yè)的割據(jù)化和碎片化。
筆者認(rèn)為，不再?gòu)膶?zhuān)業(yè)角度保證項(xiàng)目，而是用全局視角服務(wù)項(xiàng)目，在服務(wù)過(guò)程中，各專(zhuān)業(yè)間不再是統(tǒng)籌兼顧關(guān)系，而是權(quán)重取舍關(guān)系，消除咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)等專(zhuān)業(yè)壁壘，使之相互間不再有清晰邊界劃分，只把這些專(zhuān)業(yè)的本質(zhì)內(nèi)核進(jìn)行融合，以一個(gè)有機(jī)整體統(tǒng)一服務(wù)于工程建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)搭建過(guò)程效能最大化，這才是國(guó)家推行全過(guò)程工程咨詢(xún)的最終目的。
二、什么項(xiàng)目適合采用全過(guò)程工程咨詢(xún)
《意見(jiàn)》中提到“政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過(guò)程工程咨詢(xún)，鼓勵(lì)非政府投資工程委托全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”。《發(fā)展意見(jiàn)》要求“政府投資項(xiàng)目要優(yōu)先采取綜合性咨詢(xún)服務(wù)方式”，“在房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)中，鼓勵(lì)建設(shè)單位委托咨詢(xún)企業(yè)提供招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)”。
從國(guó)家層面看，要求政府投資項(xiàng)目帶頭推行全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)，鼓勵(lì)非政府投資工程、房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)項(xiàng)目采用。根據(jù)梳理，各省出臺(tái)的政策中，除上述類(lèi)型外，還有國(guó)有投資項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目、工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目等類(lèi)型。
2020年2月，在中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)上用“全過(guò)程工程咨詢(xún)”進(jìn)行檢索，出現(xiàn)1399條信息(包括招標(biāo)公告、結(jié)果公示及信息變更)，但絕大部分為“全過(guò)程造價(jià)”內(nèi)容，有的名稱(chēng)雖冠以“全過(guò)程工程咨詢(xún)”，但其委托范圍是全過(guò)程項(xiàng)目管理，不算真正意義上的全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)。
按檢索時(shí)間向前查詢(xún)到19項(xiàng)樣本，項(xiàng)目類(lèi)型主要以房屋建筑類(lèi)(包括商務(wù)中心建設(shè)、廠房搬遷新建等)為主，計(jì)14項(xiàng)，其他類(lèi)型有保護(hù)圈治理工程、河流隧道工程、城區(qū)用水戶(hù)表改造工程、LNG加氣站項(xiàng)目等，還有一項(xiàng)“醫(yī)療專(zhuān)項(xiàng)全過(guò)程咨詢(xún)”，從公告中不能辨別其項(xiàng)目?jī)?nèi)容。
從國(guó)家及各省文件看，對(duì)于全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)旨在推進(jìn)和鼓勵(lì)，并沒(méi)有限定，這也從上述查詢(xún)中得到印證，雖然樣本量少，但項(xiàng)目類(lèi)型開(kāi)始呈現(xiàn)多樣化。
推行全過(guò)程工程咨詢(xún)的目的之一，是“為固定資產(chǎn)投資及工程建設(shè)活動(dòng)提供高質(zhì)量智力技術(shù)服務(wù)”，增強(qiáng)建設(shè)過(guò)程的協(xié)同性。當(dāng)前，建議建設(shè)單位可對(duì)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)環(huán)境影響大的項(xiàng)目采用全過(guò)程工程咨詢(xún)，以便能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行整體統(tǒng)籌，提高建設(shè)效率，節(jié)約建設(shè)資金。
《發(fā)展意見(jiàn)》中并未提及以何種方式確定全過(guò)程工程咨詢(xún)企業(yè)，只規(guī)定“建設(shè)單位選擇具有相應(yīng)工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢(xún)資質(zhì)的單位開(kāi)展全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可不再另行委托勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)。”在各省份文件中，對(duì)此問(wèn)題規(guī)定不一，頗有點(diǎn)“亂花漸欲迷人眼”，部分省份規(guī)定如下表所示。
梳理發(fā)現(xiàn)，在委托方式問(wèn)題上，大多省份文件都有類(lèi)似 “各地應(yīng)積極探索全過(guò)程工程咨詢(xún)的委托方式”要求。不搞“一刀切”，鼓勵(lì)探索是好現(xiàn)象，但無(wú)論如何探索，首先要有法律底線(xiàn)思維，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等內(nèi)容(《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿中，還加了“造價(jià)”)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。建設(shè)單位在決定采用什么方式前，應(yīng)先明確是不是依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，對(duì)有些省份而言，還要明確是不是政府投資或國(guó)有投資項(xiàng)目，然后再?zèng)Q定以何種方式委托。
總之，不觸碰法律是底線(xiàn)，不違反屬地規(guī)定是原則。在這一前提下，筆者建議，目前對(duì)于可以采用直接委托的，在對(duì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)了解考察后盡量采用直接委托，以減少探索推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)前的規(guī)則羈絆。