2023-06-09
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近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明(發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號，以下簡稱可研大綱)，包括《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱(2023年版)》(以下簡稱《通用大綱》)、《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫參考大綱(2023年版)》(以下簡稱《參考大綱》)和《關(guān)于投資項目可行性研究報告編寫大綱的說明(2023年版)》。在組織起草可研大綱過程中，我們堅持貫徹黨的二十大精神，立足我國國情，強化系統(tǒng)觀念，努力推動建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，符合中國投資實踐活動的投資項目可行性研究制度規(guī)范?？裳写缶V的頒布實施，將為擴大有效投資，促進高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。
一、深刻認識加強投資項目可行性研究的重要性和迫切性
黨中央、國務(wù)院高度重視投資項目前期工作。習(xí)近平總書記在2022年中央經(jīng)濟工作會議的重要講話中指出，要加強項目儲備和前期工作，強化要素保障。黨的二十大報告強調(diào)，要增強投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。黨的十八大以來，投融資體制改革持續(xù)深化，投資法規(guī)制度體系逐步健全，投資政策工具不斷豐富，投資形勢和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，可研大綱作為開展項目可行性研究工作的基礎(chǔ)指南，順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢新要求，鞏固和深化投融資體制改革成果，著力加強對項目前期工作的政策指導(dǎo)，將為各有關(guān)方面高質(zhì)量開展項目可行性研究工作，切實提升項目前期工作質(zhì)量提供重要基礎(chǔ)性技術(shù)支撐和制度遵循。
加強投資項目可行性研究是實現(xiàn)投資高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。黨的二十大報告指出，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的投資，高質(zhì)量的投資需要高質(zhì)量的投資決策，高質(zhì)量的投資決策需要高質(zhì)量的可行性研究。要實現(xiàn)投資高質(zhì)量發(fā)展，就必須強化投資項目可行性研究的基礎(chǔ)作用，深入把握項目可行性研究的重點，著重提高投資綜合效益，注重防控項目決策、建設(shè)、運營風險，推動投資項目轉(zhuǎn)化為有效投資，助力經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。
加強投資項目可行性研究是鞏固和深化投融資體制改革的客觀需要。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了政府投資和企業(yè)投資分類管理的改革框架。2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，部署深化投資領(lǐng)域“放管服”改革，推進投資審批由串聯(lián)改為并聯(lián)。2016年、2019年《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》《政府投資條例》先后頒布，標志著投資管理全部納入法治化軌道。貫徹落實充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神，可研大綱根據(jù)政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理要求，明確兩類項目可行性研究的不同側(cè)重，努力將投融資體制改革成果轉(zhuǎn)化制度規(guī)范，并通過制度促進改革不斷向縱深推進。
加強投資項目可行性研究是提升投資決策科學(xué)化法治化水平的內(nèi)在要求。20世紀80年代初，學(xué)習(xí)借鑒世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織推進項目建設(shè)的有益經(jīng)驗，我國探索引入可行性研究制度。2002年原國家計委印發(fā)《投資項目可行性研究指南(試用版)》(以下簡稱《指南》)，在指導(dǎo)項目可行性研究工作、引領(lǐng)我國投資項目科學(xué)決策等方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的深刻變化，《指南》有關(guān)內(nèi)容需要根據(jù)我國投資管理的實踐進行相應(yīng)修改?？裳写缶V在《指南》基礎(chǔ)上，著力補充完善綠色發(fā)展、共同富裕、數(shù)字經(jīng)濟等高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容，著力加強可行性研究工作重點內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有助于深化項目可行性研究的廣度和深度，將為各類投資主體推進項目科學(xué)決策提供重要指引，為各級人民政府依法加強和改進投資管理提供基礎(chǔ)依據(jù)。
二、準確把握可研大綱的原則要求，著力深化可行性研究工作
此次頒布的可研大綱，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，在2002年《指南》基礎(chǔ)上，堅持以著力推動投資高質(zhì)量發(fā)展為主線，按照政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理的總體思路，圍繞項目建設(shè)必要性、方案可行性及風險可控性等三大目標，更加注重發(fā)揮重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)作用，更加注重從項目全生命周期出發(fā)統(tǒng)籌擬定項目投融資和建設(shè)實施方案，更加注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境等新評價理念的應(yīng)用，更加注重可行性研究重點內(nèi)容的邏輯銜接，將擴大內(nèi)需、碳達峰碳中和、自主創(chuàng)新，以及投資建設(shè)數(shù)字化等新要求有機融入可行性研究制度規(guī)范。在具體適用過程中，要重點把握好三方面的原則要求。
（一）可行性研究要貫徹投資項目全生命周期管理的理念
從投資項目全生命周期來看，投資項目包括項目決策、建設(shè)、運營三個主要階段。在三個主要階段中，具體包括項目發(fā)起、可行性研究、項目決策、建設(shè)準備、建設(shè)實施、運營管理，以及涉及項目全生命周期的投融資與財務(wù)管理、風險管控等一系列具體環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)既有先后順序，也互相交叉、影響和制約。為了保證投資決策達到預(yù)期效果，提升投資決策的科學(xué)性和精準性，可行性研究應(yīng)從項目全生命周期管理的角度出發(fā)，全面系統(tǒng)分析各環(huán)節(jié)涉及的因素，客觀進行經(jīng)濟、社會、環(huán)境等影響論證評價，準確識別和管控各類風險，在此基礎(chǔ)上擇優(yōu)提出項目建設(shè)實施方案?？裳写缶V重點突出“四個強化”。
強化規(guī)劃政策符合性分析。可行性研究應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃要求，從擴大內(nèi)需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、碳達峰碳中和、國家安全、基本公共服務(wù)保障等重大政策目標層面進行分析，研究提出項目建設(shè)的必要性，評價項目與戰(zhàn)略規(guī)劃目標、政策要求的一致性。
強化投資建設(shè)全過程數(shù)字化應(yīng)用方案分析。投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型有利于帶動項目建設(shè)和建筑材料產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)投資項目造價、進度、質(zhì)量、安全的精準有效控制，促進項目全生命周期降本增效。因此，可行性研究在確定項目建設(shè)方案時，應(yīng)重視數(shù)字化應(yīng)用，在對項目組織實施、工期安排、招標方案等進行分析，明確建設(shè)管理方案基礎(chǔ)上，結(jié)合項目實際研究提出推進項目設(shè)計、施工、運維數(shù)字化應(yīng)用和交付的方案。
強化項目運營方案的比較分析。可行性研究要改變以往“重建設(shè)、輕運營”的做法，更加重視項目運營方案分析研究。在可行性研究提出項目運營方案時，要注意運營模式的選擇和創(chuàng)新，制定項目全生命周期關(guān)鍵績效指標和績效管理機制，著力加強基于項目全生命周期的運營方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證。
強化項目融資方案和財務(wù)可持續(xù)性保障分析。可行性研究要在統(tǒng)籌明確項目產(chǎn)出方案、建設(shè)方案和運營方案的基礎(chǔ)上，精準研究擬定項目投資需求和融資方案。對于使用債務(wù)融資的項目，要評價項目債務(wù)清償能力，以及是否增加當?shù)卣斦С鲐摀?、引發(fā)地方政府隱性債務(wù)風險等。對于企業(yè)投資項目，要突出財務(wù)可持續(xù)性論證，分析投資項目對企業(yè)整體財務(wù)狀況的影響，判斷項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量，確保維持正常運營及保障資金鏈安全。
（二）可行性研究要體現(xiàn)政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理的要求
可行性研究作為投資項目決策的重要依據(jù)，是國際通行的項目決策管理工具。無論是政府投資項目還是企業(yè)投資項目，在進行決策時都應(yīng)高度重視可行性研究工作。但基于兩類項目在投資目的、投資方向、資金來源、決策程序和管理的差異性，應(yīng)區(qū)分兩類項目在可行性研究內(nèi)容的不同側(cè)重，增強研究論證的精準性和科學(xué)性，為科學(xué)化投資決策提供基礎(chǔ)支撐。
政府投資項目可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟社會綜合效益。《通用大綱》要求政府投資項目的可行性研究重點聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在滿足基本需求時更加關(guān)注社會效果評價。在編寫過程中，政府投資項目可行性研究應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和財政可負擔性，合理確定建設(shè)標準、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模等，切實防范地方政府隱性債務(wù)風險?！锻ㄓ么缶V》屬于強制適用范疇，政府投資項目可行性研究報告原則上應(yīng)按照《通用大綱》進行編寫，并作為各級政府及有關(guān)部門審批政府投資項目的基本依據(jù)。
企業(yè)投資項目可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟性和可持續(xù)性。根據(jù)《參考大綱》，企業(yè)投資項目可研大綱在落實企業(yè)投資自主權(quán)基礎(chǔ)上，重在引導(dǎo)企業(yè)重視項目可行性研究，關(guān)注戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的引導(dǎo)，以滿足市場需求為導(dǎo)向，加強企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求分析，引導(dǎo)企業(yè)提高項目決策的科學(xué)性和財務(wù)的可持續(xù)性，促進依法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，防范各類風險，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展?！秴⒖即缶V》不具有強制性，屬于參考適用。
（三）可行性研究要聚焦“三大目標、七個維度”的核心內(nèi)容
可行性研究的主要內(nèi)容是對項目產(chǎn)出、資源保障、建設(shè)規(guī)模、工藝路線、設(shè)備選型、資金籌措等方案進行策劃，從需求、建設(shè)、運營、財務(wù)、影響及風險管控等角度進行綜合研究分析，提出項目是否值得投資以及如何進行建設(shè)與運營的結(jié)論與建議。無論是《通用大綱》，還是《參考大綱》都強調(diào)，可行性研究要圍繞投資項目建設(shè)必要性、方案可行性及風險可控性三大目標開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，重點要把握“七個維度”的研究論證內(nèi)容。
項目建設(shè)必要性應(yīng)重點論證需求可靠性。項目建設(shè)必要性應(yīng)主要從宏觀、中觀和微觀層面展開分析，研究項目建設(shè)的依據(jù)和理由。對于主要滿足社會公共需求的投資項目，應(yīng)進行社會需求研究。要通過對項目的產(chǎn)出品、投入品或服務(wù)的社會容量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和數(shù)量等進行分析，為確定項目的目標受益群體、建設(shè)規(guī)模和服務(wù)方案提供依據(jù)。
項目方案可行性應(yīng)重點論證要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務(wù)合理性和影響可持續(xù)性。其中，要素保障性分析應(yīng)包括項目選址、土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求及保障能力等。工程可行性分析應(yīng)包括技術(shù)方案、設(shè)備方案、工程方案，并明確建設(shè)管理方案等。運營有效性分析應(yīng)包括運營模式選擇、運營組織、安全保障、績效管理等。財務(wù)合理性分析應(yīng)研究項目投資需求和融資方案，計算有關(guān)財務(wù)評價指標，評價項目財務(wù)盈利能力、償債能力和財務(wù)持續(xù)能力。影響可持續(xù)性應(yīng)重視經(jīng)濟社會、資源能源、生態(tài)環(huán)境等外部影響效果的評價，并注意與節(jié)能評價、環(huán)境影響評價等專項評價的結(jié)果相銜接。
項目風險可控性應(yīng)重點論證風險管控方案。可行性研究應(yīng)重視識別項目存在的各種潛在風險因素，并分析評價風險發(fā)生的可能性及其危害程度，提出風險管控方案和風險應(yīng)急預(yù)案。重大項目還應(yīng)當對社會穩(wěn)定風險進行調(diào)查分析，對可能引發(fā)“鄰避”問題的，應(yīng)提出綜合管控方案。
三、抓好可研大綱貫徹實施，切實提升投資項目前期工作質(zhì)量
可研大綱的頒布實施，將引領(lǐng)工程咨詢和投資管理理念、模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。要以可研大綱頒布為契機，推動各有關(guān)方面更加重視項目可行性研究，將有關(guān)要求落實落細到投資各行業(yè)各領(lǐng)域各主體，確保理解到位、貫徹到位，以高質(zhì)量的可行性研究提升投資決策的科學(xué)化水平，助力擴大有效投資。
（一）推進準確全面適用。一是把握好承繼適用的關(guān)系。可研大綱與2002年的《指南》是承繼關(guān)系，對于可研大綱沒有涵蓋的可行性研究方法等內(nèi)容，仍然適用《指南》有關(guān)規(guī)定。二是把握好與行業(yè)適用的關(guān)系?？裳写缶V適用于我國境內(nèi)各行業(yè)各類投資項目的可行性研究工作，是對投資項目可行性研究報告編寫內(nèi)容和深度的一般要求和基礎(chǔ)指引。為更好適應(yīng)不同行業(yè)領(lǐng)域的特點和要求，有關(guān)行業(yè)主管部門可根據(jù)實際需要對大綱有關(guān)內(nèi)容進行合理調(diào)整，制定適用具體行業(yè)或領(lǐng)域的可行性研究報告編寫大綱或?qū)嵤┘殑t。三是把握好靈活適用的關(guān)系。在編寫具體項目可行性研究報告時，可結(jié)合項目實際對大綱所要求的內(nèi)容予以適當調(diào)整。對于建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目，可簡化有關(guān)內(nèi)容。對于重大或復(fù)雜項目，可在可行性研究報告正文之前形成摘要，綜述項目概況、可行性研究過程、主要結(jié)論和建議等。
（二）加強宣傳解讀和專題培訓(xùn)。組織新聞媒體、行業(yè)協(xié)會和專家學(xué)者多渠道、多角度廣泛開展宣傳解讀，并針對各地方、企業(yè)、咨詢機構(gòu)和金融企業(yè)等分層次、有重點開展系列專題培訓(xùn)。推動各級投資主管部門和其他有關(guān)部門落實可研大綱要求，加強項目可行性研究重點內(nèi)容的審核，提升投資管理法治化水平。指導(dǎo)各類投資主體和工程咨詢機構(gòu)在投資項目謀劃、儲備和上報階段，更加重視項目可行性研究工作，促進全過程工程咨詢深入發(fā)展，切實提升項目前期工作質(zhì)量。引導(dǎo)金融機構(gòu)注重把握可研大綱有關(guān)財務(wù)及投資融資管理的內(nèi)容，促進投貸聯(lián)動。推動高校、科研院所設(shè)置可行性研究理論和方法專業(yè)課程，促進相關(guān)理論研究和實踐發(fā)展。
（三）建立跟蹤反饋和動態(tài)調(diào)整機制。改革永遠在路上，投融資體制改革也在不斷鞏固和深化過程中。投資項目可行性研究工作也要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革的不斷深化，因應(yīng)形勢、與時俱進，在實踐中不斷地總結(jié)、改進、提升。要建立可行性研究報告編寫大綱階段性評估和動態(tài)調(diào)整機制，及時收集、整理各方面對可研大綱的意見建議，并結(jié)合投資管理新形勢新要求適時予以修訂，形成實踐和制度相互檢驗、相互促進、共同發(fā)展的良性循環(huán)。
(國家發(fā)展改革委投資司)