2017-04-05
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近日，一則“地方違規(guī)舉債被問(wèn)責(zé)”的新聞引起了各界高度關(guān)注。在PPP模式主導(dǎo)地方投資的今天，地方政府舉債往往都與PPP項(xiàng)目有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。基于此，PPP的規(guī)范化發(fā)展問(wèn)題也再次成為了人們討論的熱點(diǎn)話(huà)題。
警惕PPP模式“過(guò)熱”發(fā)展
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)、投資額13.5萬(wàn)億元。其中，已簽約落地1351個(gè)、投資額2.2萬(wàn)億元。其中，僅2016年，PPP項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量便從年初的6997個(gè)項(xiàng)目、8.1萬(wàn)億元，增長(zhǎng)至年末的11260個(gè)項(xiàng)目、13.5萬(wàn)億元，項(xiàng)目數(shù)及投資額都有大幅提高，2016年也實(shí)實(shí)在在地成為了PPP發(fā)展“全面井噴”的一年。需要注意的是，中國(guó)PPP的全面起步到“井噴”，僅僅用了3年時(shí)間。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，2017年將是PPP項(xiàng)目集中落地的一年，PPP模式仍將是2017年的熱門(mén)詞匯。
PPP模式契合了政府、企業(yè)等各方主體的利益訴求，這是其能獲得快速發(fā)展的內(nèi)在原因。但在快速推進(jìn)過(guò)程中，“不規(guī)范”仍然是最大的障礙。3年來(lái)，防止PPP過(guò)熱發(fā)展的呼聲一直不絕如縷。“中國(guó)PPP第一人”、清華大學(xué)建設(shè)管理系暨清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院教授王守清在2014年便提出，應(yīng)當(dāng)理性看待PPP，避免由“PPP熱”走向“PPP過(guò)熱”。也有一些專(zhuān)家指出，以PPP模式擴(kuò)大公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的舉措雖好，但需警惕短時(shí)間集中過(guò)度供給可能造成的簡(jiǎn)單重復(fù)低效率以及地方財(cái)政未來(lái)超負(fù)荷等問(wèn)題。
在2016年底召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)暨示范項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌毫不諱言地指出，一些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象：一是假借PPP搞變相融資，二是刻意規(guī)避PPP管理要求，三是“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，給未來(lái)項(xiàng)目實(shí)施埋下了很大隱患。
2014年，甘肅省一個(gè)運(yùn)營(yíng)了7年的PPP項(xiàng)目——蘭州市自來(lái)水廠發(fā)生苯含量超標(biāo)事件，該項(xiàng)目被批評(píng)為“完全不顧及公眾利益和社會(huì)責(zé)任的PPP模式”;北京市第十水廠的建設(shè)爛尾，從立項(xiàng)至今已有18年，仍未投入使用;國(guó)家體育場(chǎng)——鳥(niǎo)巢項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段問(wèn)題頻出，最后不得不重新簽署協(xié)議，由政府接手項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)……關(guān)乎民生的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題，帶來(lái)的往往是“一子錯(cuò)滿(mǎn)盤(pán)皆輸”的結(jié)局，不得不讓人警惕。
警惕PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不當(dāng)成為政府債務(wù)
不得不說(shuō)，目前，PPP模式更多地被地方政府賦予了穩(wěn)定增長(zhǎng)、擴(kuò)大投資的使命，有些甚至被異化為融資工具，致使公共產(chǎn)品和服務(wù)的“公共性”被淡化，企業(yè)未來(lái)營(yíng)運(yùn)能力、收益平衡以及公益性被忽視。
之所以會(huì)形成這種局面，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為與“PPP項(xiàng)目政府支付責(zé)任不等同于政府債務(wù)”這一觀點(diǎn)的誤導(dǎo)不無(wú)關(guān)系。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于規(guī)范的可行性缺口補(bǔ)貼或政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目，政府基于公共服務(wù)的績(jī)效向項(xiàng)目公司按期支付相應(yīng)費(fèi)用，由行業(yè)主管部門(mén)將需要從預(yù)算中安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任按照相關(guān)政府收支分類(lèi)科目列入支出預(yù)算，亦即PPP項(xiàng)目公司將基于所提供公共服務(wù)的績(jī)效獲得政府相應(yīng)付費(fèi)或補(bǔ)貼，政府的支付責(zé)任并不是固定或必然的，只能被稱(chēng)為“或有負(fù)債”。這種觀點(diǎn)無(wú)疑為一些地方政府推廣PPP免去了后顧之憂(yōu)，難怪其能夠在短時(shí)間內(nèi)點(diǎn)燃地方政府的熱情。
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，按照三種回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目4687個(gè)、投資4.60萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資的42%和34%;政府付費(fèi)項(xiàng)目3591個(gè)、投資3.37萬(wàn)億元，分別占32%和25%;可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目2982個(gè)、投資5.52萬(wàn)億元，分別占26%和41%。由此來(lái)看，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩類(lèi)項(xiàng)目的比重已接近60%。從“PPP項(xiàng)目政府支付責(zé)任不等同于政府債務(wù)”的角度來(lái)看，這種模式相對(duì)于政府借債建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目模式，有壓倒性的“物有所值”優(yōu)勢(shì)。
事實(shí)果真如此嗎?
清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級(jí)專(zhuān)家、國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)於ㄏ蜓?qǐng)專(zhuān)家羅桂連撰文強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上，政府在PPP協(xié)議生效日起，即確立了未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不可撤銷(xiāo)的實(shí)質(zhì)性現(xiàn)時(shí)付款義務(wù)。“現(xiàn)時(shí)”，指的是付款義務(wù)確立的時(shí)點(diǎn)，而不是支付某筆資金的時(shí)點(diǎn)。按照"實(shí)質(zhì)重于形式"的會(huì)計(jì)原則，在需要政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，未來(lái)的政府付費(fèi)確定無(wú)疑，應(yīng)當(dāng)將其作為負(fù)債予以確認(rèn)。而對(duì)于不需要政府付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目，政府不實(shí)質(zhì)性承擔(dān)未來(lái)支付義務(wù)，確實(shí)不形成政府債務(wù);對(duì)于需要政府付費(fèi)的其它PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目本身缺乏足夠的未來(lái)收入償還債務(wù)，政府承擔(dān)確定的未來(lái)支付義務(wù)，毫無(wú)疑問(wèn)，應(yīng)當(dāng)將其確認(rèn)為政府債務(wù)。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，按入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)排序，貴州、山東(含青島)、新疆、四川和內(nèi)蒙古位居前五名，五省入庫(kù)項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的48.0%。按入庫(kù)項(xiàng)目投資額排序，貴州、山東(含青島)、云南、河南、四川位居前五名，合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總投資的42.4%。中西部地區(qū)財(cái)政實(shí)力不足而又迫切需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)可厚非，但同時(shí)也意味著政府在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中需要承擔(dān)更多的“支出責(zé)任”。
民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目需“定心丸”
李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要把PPP作為拉動(dòng)民間投資的一種重要方式。但近年來(lái)，民營(yíng)企業(yè)參與率不高已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。史耀斌指出，目前民營(yíng)資本參與PPP的積極性并不高，一是因?yàn)椴糠终谟^念上有誤區(qū)，不愿意和民營(yíng)資本打交道，認(rèn)為不可控、風(fēng)險(xiǎn)高，加上項(xiàng)目操作復(fù)雜、技術(shù)要求高，和民營(yíng)資本合作會(huì)面臨較大的審計(jì)、輿論壓力，如果民營(yíng)資本收益高了，容易引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力、利益輸送等質(zhì)疑。二是對(duì)民營(yíng)資本的權(quán)益保障不足，民營(yíng)資本擔(dān)心合同無(wú)法正常履行，如果政府方違約，缺乏有效渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益。三是民營(yíng)資本自身能力有待培育，除污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業(yè)外，不少領(lǐng)域特別是交通軌道領(lǐng)域缺乏有實(shí)力承接PPP項(xiàng)目的民營(yíng)資本，客觀上造成國(guó)企特別是央企唱主角的現(xiàn)象。
而從財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2016年12月末，277個(gè)落地示范項(xiàng)目的簽約社會(huì)資本信息已入庫(kù)，包括175個(gè)單家社會(huì)資本項(xiàng)目和102個(gè)聯(lián)合體項(xiàng)目，簽約社會(huì)資本共419家。其中，民營(yíng)企業(yè)(含民營(yíng)獨(dú)資和民營(yíng)控股)163家，占比39%。民營(yíng)資本的參與度雖在逐漸提高，但和預(yù)期仍有相當(dāng)距離。
中國(guó)工商銀行原董事長(zhǎng)姜建清曾提出，中國(guó)當(dāng)下并不缺少資金和資本，但鑒于PPP立法及配套政策尚未到位、基建項(xiàng)目回報(bào)率低、擔(dān)憂(yōu)合約可靠性等因素，許多民營(yíng)資本在一定程度上出現(xiàn)了持幣待投現(xiàn)象。要民營(yíng)資本熱情參與，必須有“定心丸”。而這顆“定心丸”，從目前來(lái)看，包含的內(nèi)容有很多。
自2017年開(kāi)年以來(lái)，從財(cái)政部多次問(wèn)責(zé)地方違規(guī)舉債、要求核查武漢市軌道交通8號(hào)線(xiàn)一期PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作問(wèn)題等可以看出，2017年不僅是PPP項(xiàng)目集中落地的一年，同時(shí)也是PPP項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展的重要之年。