2020-05-06
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發(fā)改投資[2014]2724號
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委：
為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）有關(guān)要求，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生，現(xiàn)就開展政府和社會資本合作提出如下指導(dǎo)意見。
一、充分認(rèn)識政府和社會資本合作的重要意義
政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。開展政府和社會資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
二、準(zhǔn)確把握政府和社會資本合作的主要原則
?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位。開展政府和社會資本合作，對轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。
?。ǘ┮虻刂埔耍⒑侠淼耐顿Y回報機制。根據(jù)各地實際，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費標(biāo)準(zhǔn)、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。加強項目成本監(jiān)測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
?。ㄈ┖侠碓O(shè)計，構(gòu)建有效的風(fēng)險分擔(dān)機制。按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目的建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。
?。ㄋ模┱\信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
?。ㄎ澹┩晟茩C制，營造公開透明的政策環(huán)境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設(shè)計，營造良好政策環(huán)境，確保項目實施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進。
三、合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式
（一）項目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。
（二）操作模式選擇。
1.經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。
2.準(zhǔn)經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。
3.非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
（三）積極開展創(chuàng)新。各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力，并靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。
四、建立健全政府和社會資本合作的工作機制
?。ㄒ唬┙∪珔f(xié)調(diào)機制。按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)同推進等要求，與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)推進機制，推動規(guī)劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進。
?。ǘ┟鞔_實施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。
（三）建立聯(lián)審機制。為提高工作效率，可會同相關(guān)部門建立PPP項目的聯(lián)審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。審查結(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)。
?。ㄋ模┮?guī)范價格管理。按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，加快理順價格水平。加強價格行為監(jiān)管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價格行為，提高政府定價、調(diào)價的科學(xué)性和透明度。
?。ㄎ澹┨嵘龑I(yè)能力。加強引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在PPP項目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率。加強PPP相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)隊伍和人才。
五、加強政府和社會資本合作項目的規(guī)范管理
（一）項目儲備。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理。從準(zhǔn)備建設(shè)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項目中，及時篩選PPP模式的適用項目，按照PPP模式進行培育開發(fā)。各省區(qū)市發(fā)展改革委要建立PPP項目庫，并從2015年1月起，于每月5日前將項目進展情況按月報送國家發(fā)展改革委（具體要求見附件1）。
?。ǘ╉椖垮噙x。會同行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，及時從項目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設(shè)項目，編制實施方案并提交聯(lián)審機制審查，明確經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。
?。ㄈ┗锇檫x擇。實施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。
（四）合同管理。項目實施機構(gòu)和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。各地可參考《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（見附件2），細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。
?。ㄎ澹┛冃гu價。項目實施過程中，加強工程質(zhì)量、運營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，作為價費標(biāo)準(zhǔn)、財政補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項目實施結(jié)束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進行后評價，評價結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。
（六）退出機制。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項目提前終止時，項目實施機構(gòu)要及時做好接管，保障項目設(shè)施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。
六、強化政府和社會資本合作的政策保障
?。ㄒ唬┩晟仆顿Y回報機制。深化價格管理體制改革，對于涉及中央定價的PPP項目，可適當(dāng)向地方下放價格管理權(quán)限。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。
?。ǘ┘訌娬顿Y引導(dǎo)。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等多種方式，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。合理分配政府投資資金，優(yōu)先保障配套投入，確保PPP項目如期、高效投產(chǎn)運營。
?。ㄈ┘涌祉椖壳捌诠ぷ?。聯(lián)合有關(guān)部門建立并聯(lián)審批機制，在科學(xué)論證、遵守程序的基礎(chǔ)上，加快推進規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評審批、審批核準(zhǔn)等前期工作。協(xié)助項目單位解決前期工作中的問題和困難，協(xié)調(diào)落實建設(shè)條件，加快項目建設(shè)進度。
（四）做好綜合金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)提供財務(wù)顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。
七、扎實有序開展政府和社會資本合作
（一）做好示范推進。各地可選取市場發(fā)育程度高、政府負(fù)債水平低、社會資本相對充裕的市縣，以及具有穩(wěn)定收益和社會效益的項目，積極推進政府和社會資本合作，并及時總結(jié)經(jīng)驗、大力宣傳，發(fā)揮好示范帶動作用。國家發(fā)展改革委將選取部分推廣效果顯著的省區(qū)市和重點項目，總結(jié)典型案例，組織交流推廣。
?。ǘ┩七M信用建設(shè)。按照誠信踐諾的要求，加強全社會信用體系建設(shè)，保障政府和社會資本合作順利推進。政府要科學(xué)決策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；依法行政，防止不當(dāng)干預(yù)和地方保護；認(rèn)真履約，及時兌現(xiàn)各類承諾和合同約定。社會資本要守信自律，提高誠信經(jīng)營意識。
?。ㄈ┐罱ㄐ畔⑵脚_。充分利用并切實發(fā)揮好信息平臺的橋梁紐帶作用?？梢岳矛F(xiàn)代信息技術(shù)，搭建信息服務(wù)平臺，公開PPP項目的工作流程、評審標(biāo)準(zhǔn)、項目信息、實施情況、咨詢服務(wù)等相關(guān)信息，保障信息發(fā)布準(zhǔn)確及時、審批過程公正透明、建設(shè)運營全程監(jiān)管。
?。ㄋ模┘訌娦麄饕龑?dǎo)。大力宣傳政府和社會資本合作的重大意義，做好政策解讀，總結(jié)典型案例，回應(yīng)社會關(guān)切，通過輿論引導(dǎo)，培育積極的合作理念，建立規(guī)范的合作機制，營造良好的合作氛圍，充分發(fā)揮政府、市場和社會資本的合力作用。
開展政府和社會資本合作是創(chuàng)新投融資機制的重要舉措，各地要高度重視，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊制定具體的政策措施和實施辦法。各級發(fā)展改革部門要按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一部署，認(rèn)真做好PPP項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作，會同有關(guān)部門積極推動政府和社會資本合作順利實施。